研究论文|载泽出洋考察团编译书籍与清末宪政 ——兼论清末宪政思想的日本来源

    清末时期，从域外引入宪政制度的传播主体有着朝野之分化，由于身份及地位的差别，不同传播主体引入宪政制度的途径和取向不同，对清末宪政改革产生的辐射和影响各异。较之在野的立宪派、留学生等群体，我们对政府层面引入宪政的关注远远不够。众所周知，清末宪政改革确立师日取向很大程度上是五大臣出洋考察团建言的结果。考察团分两路，即载泽一路和戴鸿慈、端方一路，除奏折外两路考察团皆有编译书籍出版，奏折重在提供结论性建议，编译书籍则更加详尽地介绍、对比了各国宪政制度。比较而言，戴、端考察团遍历欧美各国，考察、途径的国家达十五个之多，编译书籍以《列国政要》和《列国政要续编》命名，涉及范围广泛，具有资料汇编的性质；载泽考察团主要考察日、英、法、比四国，以日本最重要，其编译书籍也以介绍日本二元制君主立宪制为主，目的非常明确，即是为清末中国能否乃至如何推行宪政改革提供相对直接而具体的决策依据和思想资源。这一目标可以说达到了，清末宪政改革即以日本君宪制为蓝本。

有论者基于日本对清末中国产生的诸多影响，将1898—1907年视为中日关系“黄金十年”，尤其强调日本对于清末新政“扮演了多方面的角色”。然而此一时期的中日关系真的如其所谓“黄金十年”吗？日本对清末中国的影响应如何理性看待？中国和日本同处东亚，一衣带水，中国高度发达的古代文明长时期是日本师法摹效的对象，然而时移世易，近代以来师徒之地位发生扭转。自十九世纪中期始，两国同样遭受到西力入侵的历史命运，日本在十九世纪后半叶推行“明治维新”，走上资本主义发展道路，并随之加入侵华列强行列。甲午一役中国大败，国人开始对日本另眼相待，“以日为师”成为强势话语。从“师法西方”到“以日为师”，构成“中国近代转型期的转折点”。甲午之后日本对中国的侵略日甚一日，《辛丑条约》签订后日本重点觊觎中国东北，并在1904—1905年与俄国发生交战。上述事实表明中日关系并非处于“黄金期”。即便是以清末推行的宪政改革而言，论者谓，这场改革以日本二元制君主立宪制为蓝本，宪政改革思想资源亦多由日本进入中国：一方面是日本君宪体制以及日本宪政改革步骤等基本经验进入中国；一方面则是欧美宪政制度经由日本进入中国，大多情况下是通过将欧美宪政制度的日文翻译本转译成中文的途径。但我们亦不能据此轻率地得出中日关系处于“黄金期”的结论，好的影响可以推动宪政改革朝健康方向发展，坏的影响则适得其反。

重新审视清末宪政思想资源多由日本进入的某些细节和隐情，诸如日本宪政制度进入中国的途径及其存在着多大程度的“失真”、欧美宪政制度缘何通过日本转入，以及国人引入宪政制度的心态、日本向中国传递宪政制度的心态等问题，不仅关系到我们对清末宪政史的认识，也关乎我们对清末中日关系的认识。五大臣出洋考察是清末时期政府层面求索宪政文明的代表，本文试图以主要考察日本宪政制度的载泽一路考察团编译书籍为例，通过缕析其编撰经过、内容倾向，个案角度展示清政府官方层面对宪政的接触方式、选择取向、理解程度、引入途径乃至实际成效，以期深化我们对清末宪政思想资源多由日本进入的理解，同时和中日关系“黄金十年”论做一对话。 

载泽是考政大臣中唯一的宗室，他对待宪政改革的态度及其考察过程中的表现，直接关系到考察团的考察成效，也直接关系到各类书籍的编译进程及质量。

载泽，字荫坪，满洲镶白旗人，1868年生，1894年封镇国公，其妻为慈禧太后二弟桂祥之女静荣。载泽在宗室中以通达时务著称，曾任刑部主事的魏元旷称他“年虽少，独无亲贵习气”；汪大燮称其“心地稍好”，“皇族中人稍知外事”。北方舆论中心《大公报》披露载泽入选考政大臣“因系贵胄中最达时务之人”。据绍英记载，他本人选为考政大臣缘于载泽推荐，因此于7月27日入选当夜造访载泽，密商“日本立宪大意”。商谈细节不得而知，但从中可以看出载泽对宪政并不排斥。

载泽出洋前即为皇族中通达时务的佼佼者，考察途次亦是尽职尽责，这在很大程度上保证了编译书籍的水准。以在日本为例，“连日率同参随赴日本上下议院、官司大小各学校及军营、械厂、警察、裁判、递信各署局详细观览，并与彼政府各大臣伊藤博文、大隈重信诸勋旧及专门政治学问之博士从容讨论。……政法之书及各种章程规则亦广为搜采。”可见，考察团编译书籍与考察过程是同步进行的。为了广泛搜罗、及时编译书籍，考察团在日、英、法、比设有专驻人员。甚至为了节省时间、提高效率，考察团还委托留日学生宋教仁、田梓琴、杨勉卿等翻译外文书籍。比较来看，考察团了解日本宪政制度的主要途径是宪政专家讲演，相关讲演专家普遍指出中国改行宪政应效法日本。如日本前首相伊藤博文即明确指出中国数千年来为君主之国，与日本类似，宪政改革应效法日本二元制君主立宪制，并极力强调此一模式对君权的保留乃至加强。考察团出洋的根本目的是寻求一套不使君权受损的宪政体制，伊藤的讲解对载泽无疑具有强烈吸引力，是以“静心听讲，终日不外出”。

日本是载泽考察团的第一站，并且日本宪政体制是仿效德国的，考察团有必要对欧美各国宪政制度做出通盘的考察，通过比较选择适合中国的宪政模式以及推行宪政改革的基本经验。是以载泽考察团在美国、英国、法国以及比利时等国考察期间，亦通过邀请专家、实地走访等途径了解这些国家的宪政体制。通过对日本以及欧美各国宪政的考察，载泽意识到引入欧美各国宪政制度的重要性，亦欲直译之，但苦于中西制度差异巨大，各类规章制度的对译颇多窒碍，无奈之下对欧美宪政的介绍须通过日文书籍“二手”转译。这一情况在考察团随员杨守仁致端方函中有明确表达：

此次成书将及六十种，编帙繁重，而法律名词多为本国律例所不具。如海军一门，本国海军部未及成立，所有官职制度无可比拟；陆军一门，练兵处奏定章程理当援用，以为移译之根据，然德国军制与本国军制实有难以吻合者。以小队、中队、大队、联队、旅团、师团，与镇协标营排相比较，尚少一阶级，拟议失伦，则累排成镇，人数相差当至一倍，而其队伍之分合集散亦穷于词。日本军制纯以德国为蓝本，故于此二者不得不全用日本名词；财政一事，条理繁啧，而本国法律多所未具，故亦有不得不仍用日文名词术语之势。

此段文字至为清晰地展示出考察团引介西方宪政制度遭遇的困境。实际上，戴、端考察团也遇到类似问题，据该路随员陆宗舆回忆：“留德诸学子皆苦于中西制度之不同，译定名词之为难，舆行箧中所携之日本国法学诸书，颇有译自德国者，实为借证，莫不奉为至宝，卒之此类法政诸书，大率皆转译于日本。”端方在奏报德国考察情形时亦言“德文繁重难通，译材太少”，“唯有多购书籍回国”。综合上述所论，除中西制度差异，随员翻译能力有限、宪政知识缺乏也是导致难以直译欧美宪政制度的重要原因

考察团归国后，载泽选调精干随从人员，在北京法华寺继续编译书籍。据敷文社编《最近官绅履历汇编》记载，考察团随员夏曾佑任译书总纂官。安徽巡抚冯煦亦称夏曾佑“从五大臣出洋考察”，“凡编纂各国政书丰出其手”。而据另外一位随员杨寿楠自记，由他担任总纂之责。笔者以为，更为可能的是，载泽选出若干随员参与编译事务，而由某些人主持其事，夏、杨很可能皆充当了主持人角色。由于欧美宪政制度或从日文转移，或“多购书籍回国”，翻译之难得到一定程度的化解，因此编译书籍进程很快，“三月而毕事”，即大致在1906年10月份完成。成绩亦颇为可观，载泽在《进呈编译各国政治书籍折》中颇为自得地言道：“使车所至，凡官制、学校、法律财政、武备、警察及农工商诸要政，莫不博考其规模，深求其原理，而彼国通人博士亦争出其职守学问之所习以饷遗臣等。督事参随各员削牍怀铅，随时记载，闻见所及，裒录遂多。回京后复分门纂辑，芟其芜冗，掇其菁华，共成书六十七种，都一百四十六册。”载泽只字未提编译过程中的困境，当是有意为之。

笼统而言，67种编译书籍由考察团集体完成，事实上各书之撰成由专人负责。杨寿楠主持编订十种，包括《英国宪法正文》、《日俄战时财政史》、《日本关税制度》、《日本中央银行制度》、《日本国债史》、《法国司法制度》、《比利时司法制度》、《英国财政史》、《法国国债史》、《比利时财政史略》。《日本统计类表要论》由杨道霖编订。杨驻日期间“与彼邦贤士大夫、耆儒硕学往来讨论”，同时“延屈君、秦君等襄理编纂”，凡20余万言，“考察彼邦政治、军事、财政、实业至为详赡”。考察团编译的67种书籍在援引制度原文基础上加入按语，篇幅皆很长。如由日本法学博士穗积八束讲述的《日本宪法说明书》，分立宪政体、宪法、君位及君主之大权、臣民之权利等十二回。为便于人们领会精髓及方便进呈，考察团又从67部书中“择其精要者三十种，分撰提要”。所选三十部书中，介绍日本各项制度的占到绝大多数，兼涉英法比三国，这既是考察团比较各国宪政后的选择，同时亦与他们难以真正窥探欧美宪政精义，以及欧美宪政也须从日本转译不无关系。三十种提要先在《政治官报》连载，后结集出版单行本。

再来看载泽考察团编译书籍的出版。首先要交代一下考察政治馆的设立及其演化。1905年11月23日考政大臣请训，11月25日清政府谕设考察政治馆：“前经特简载泽等出洋考察各国政治，著即派政务处王大臣设立考察政治馆，延揽通才，悉心研究，择各国政法之与中国体治相宜者，斟酌损益，纂订成书，随时进呈。”正如舆论所言，设立考察政治馆的目的即是“专备编辑出洋大臣考求之政治”。戴、端考察团与考察政治馆并无多少关联，载泽考察团则与之保持了密切联系，其考察途次所上考察情形折，皆写有“将考察诸务编辑成书，随后咨送考察政治馆”等类似字样。

由于“考察政治大臣到京之折件甚多，有待编辑”，政务处屡次电催考察政治馆提调陕西学政宝熙、湖南道台刘若曾速行到京。刘若曾为戴、端考察团随员，直到考察结束后方于1906年9月10日至馆任事，“是日为开办之期”。据1906年10月27日《申报》报道：“政治馆昨经考察政治大臣交到东西洋各种法律、官制图书，以便将来编纂。”可见大约1906年11月之前，载泽考察团已将编译完成的书籍呈送考察政治馆。1907年9月考察政治馆改为宪政编查馆，奏请开办《政治官报》，并设官报局一所，载泽考察团呈送的编译书籍即多由官报局出版发行。另外，载泽考察团“搜采东西文政治书籍又得四百三十四种，均咨送政治馆以备采择”，此类书籍则未经考察团编译。

政治官报局择要出版的同时，《政治官报》亦连载了其中若干部：

据《政治官报》售书广告，官报局至少出版了载泽考察团编译书籍中的12种：

 《政治官报》三次售书广告共列13种书籍，其中《日本统计类表要论》最终由上海文明书局出版。由政治官报局出版的载泽考察团编译的12种书籍以介绍日本各项制度为主，可见载泽考察团乃至宪政编查馆对日本宪政的重视。

综合《政治官报》对《译书提要》的连载以及国家图书馆古籍馆保留的若干部编译书籍，我们大体上可以看出载泽考察团对宪政的选择倾向和认知水准。下面就载泽考察团若干部编译书籍做一介绍，并进而总结载泽考察团编译书籍的整体倾向。

其一，《译书提要》。1907年由政治官报局刊印，共30篇。考察团在简短扼要介绍原书的基础上，通过“按语”形式阐发蕴含其中的政治精理，大多凝练深刻，篇幅普遍在千字以内。负责编译书籍的杨寿楠对该书颇为自负，称该书“凡各国政教礼俗，彼我之异同得失，略具此矣”。由于《译书提要》荟萃30部书之精华，在考察团编译书籍中最为重要也最具价值。在这部书中，考察团表达了推行宪政为应对当前“时代递嬗，今与古殊，伏莽潜滋，外交强迫”局势之根本途径的核心思想。具体而言，该书阐释的以下内容尤值关注：

1．宪法概念及地位。何谓宪法，是载泽考察团编译书籍首先回答的问题。考察团明确意识到宪法作为一国根本大法的地位：“合其国之君臣上下，明订一契约，约成之后，全国人民遵是而行，以保全其幸福而已，所以其用虽博而造端实简。”由此，宪法在内容上“仅举大纲，不详细目，法律随时可更，宪法百世不易”。宪法既定之后，“即为其国体、政体之本原，其他之百为万变，皆范围于宪法之内。宪法为纲，而庶政为目；宪法为根，而庶政为枝。”

2．制订宪法要依照本国情势，他国宪法只可借鉴。如介绍日本宪政制度的来源：“承用之学说大都出于德意志，参佐之以英法，旁及于荷比诸国，而归重于日本。”又言，英国立宪最早，其宪法条文“不必为今日施行之实事”，然其宪法制订“本乎历史”、“在乎精神”的原则值得借鉴。总之，中国欲制订宪法必须做到“不耻效人，不难舍己”，“参累朝之历史，酌今日之情形，择取欧美之政体组织而仿行之”。

3．立宪国与专制国之差异。一在于“政治之精神”：“未立宪国之政治皆自上而递推之于下，而立宪国之政治皆自下而递积之于上”；一在于官制之精神大异：“未立宪国，立法、司法、行法之权，不分大小，臣工仅对于国君负责任”，立宪国则立法、司法、行政分立，议会代表国民，为“全国之基础”，有参劾政府之权，即便不参劾，如果政府所提议案屡被议会否定，则政府必自行解职。进而，考察团提出一个不得不关涉的问题，即议会与政府是否将会冲突不断，作者阐释道：“宪法既立，为执政者有议会以持其后，不能不顾全名誉，陈力就列，以赴功名，行政之效遂以大著。而为天皇者，既有大臣以代其责，夐然物外，腹诽所不能至，其安富尊荣有非未立宪国之君所能同日语者，由是君臣上下各得其职。”然而，这种论述仅就理论上言之，实际情况则是议会解散、内阁更迭并不少见。考察团对此并非没有认识，在《日本政治要览》中即对宪政的缺陷做了分析（详见下文）。

其二，《日本统计释例》。1907年由政治官报局刊印，一函两册，章节见下表。

该书卷首首先指出统计学的概念：“举凡天时人事物产，无论百为万变，苟其有数可稽”，皆应当列之于表进行统计，“观所著之实数，而知其致此之原因”。进而指出统计的重要性：“事事皆先求外界之实状，而徐释其所以然之故，然后立为义例，不合则再改。……非此则无以知己国之虚实及其趋势，而徒为法制亦终不能实行而有效也。”。这应当是近代以来国人对“统计学”的较早引入及阐释。

该书依据统计数据分门别类地介绍了日本各行业制度，进而“释其所以立此表之故”。如介绍日本强迫教育：“儿童不论男女，均以满六岁之翌月为学龄始达之期，期即达，必就学。学龄以十四岁为满，凡八年，所谓强迫就学之政也。”当然，该书在对日本各类事业基本状况描述的基础上也加入了诸多评论和思考。如评论日本教育：“日本于工科、于法科均极致力，而尤以农为建国根本，故于农科中分科加计。”尤值称道的是，考察团通过对日本各行业的调查，了解到其发展原因所在。如介绍日本农业发达原因在于“维新以后农事学术更大进，兼以政府激劝、民间竞励”。如认识到图书馆与教育发展密切关联：“教育普遍则国民读书者多，图书馆供读者娱乐之所，故文明国市必有图书馆，纵公众阅览，其图书馆之数亦随教育之普及而增。”

其三，《日本议会诂法》。1907年政治官报局刊印，一函一册，章节见下表。

该书先援引日本议会制度条文，后列按语且占了全书大部分篇幅，透露出考察团对日本议会制度的艳羡。

关于议会地位。议会为立法机关，实为宪政“主脑”，是否设立议会是立宪与非立宪的根本区别。议会作为审议国务之机关，“集众长，采众论”，除所议之事涉及国家机密或议员私德外，立宪各国莫不公开议会以使大众旁听，“俾知国家大政之措施，有公平而无偏私”。考察团对此深为赞美，称“立宪之制，固莫善于此”。

关于议会召集。日本议会由天皇召集，召集之敕谕至少须在议会召开四十日之前预颁，以免议员不及。议员非有疾病及其他重大事故“不能避席”，若有议员无故缺席，“不但不能见真确之舆论而树立政党之议员，或恃一部分之多数而轻率决事”。

关于议员任期。该书意识到“议员之选举全本国民之意思，然国民之意思随时势而推移”，因此议员任期应详细斟酌，任期过长，“恐国民之意思不能反映于议会,全失代表国民之本旨”；任期过短，“既不足以伸议员之抱负，亦非所以省选举费用选举烦劳之道”。由于议员职责重大，议员之正直尤为关键，因此应“使议员脱离羁绊，卓然自立”，故议员不受长官之监督及司法干涉，然而在议会内部则有共守之法则。

关于议长职权。日本之例，议会设议长、副议长各一人。议长与行政长官不同，并非统辖议员的首长，然职权甚重：维持议会秩序、整理议事、代表议会。而其它国家，如法国两院议长各四人，意大利下院议长亦为四人，德意志两院议长各二人，盖因“法理本无定例，得因议员之多寡而各异其宜也”。

关于议会受理国民请愿。立宪国以请愿为国民权利，然议会如果不问正确与否而一一受理则不胜其烦。由此，特列请愿委员科专司审查，若有不合法律之据即不受理。同时，请愿为国民参政权之一，国民必正心诚意行之，不得遣代表人而行请愿，以避免邪说惑众之徒以一人之私见“强大众以从同”。

关于官员兼为议员。官员得兼议员始于英国，英国宪政制度先于他国确立，“人民之权重于他国，议员之根柢深于他国”，故以官吏兼议员，“无意外之虞，而收官民一致之利”。日本立宪时日尚短，民权亦不发达，若全仿英制，“不能保立法部之独立”，然而官员均无被选举权又未免太苛，是以除重要之行政官、司法官、宫内官外，其他官员可兼任。

其四，《日本政治要览》。1907年由政治官报局刊印，一函两册，章节见下表。

该书内容丰富驳杂，详细介绍了日本君宪制度，仅就其中若干核心问题做一介绍。

1．日本宪法沿革。该书通过缕析日本宪政改革进程，总结出日本宪法特色有二：首先，制定宪法全出于天皇自由意志，“未尝一付国会修正议决，纯然为钦定宪法”；其次，制定宪法“不由人民之革命强迫而成”，“不过为政体上之一革新而已”。其原因在于日本政府“洞悉全球时势，深筹国本，默制机先，所以宪法虽施而国体无易，主权不动，皇位依然，只于行使主权之方法及形式与时代为推移”。在载泽看来，此二点为中国推行宪政改革应效仿日本的最大理由，然恰恰这两点理由受到革命党人汪精卫的攻击（详见下文）。

2．日本天皇权威。考察团以日本天皇为例，阐释了在立宪政体下君主权威不但不会削弱反而会加强。首先，日本宪法制订出于天皇意志，未尝付国会修正议决，纯然为钦定宪法，“不过为政体上之一革新而已，……主权不动，皇位依然”；其次，宪法规定天皇依宪行使统治权，然此种制限“乃天皇自立之而自遵守之，并无背于自由意志”；再次，日本学者鼓吹天皇不可侵犯“本于日本人忠义之根性”：“天纵神圣，首出庶物，可钦仰而不可侵犯，是以所行所为，天下臣民当付诸指摘言论之外，此乃日本人民所须臾不敢忘之大义也。故宪法上之不可侵权者与外国同，而其实质则大有所异。”该书称其“立说可谓巧矣”。

君权之所以神圣不可侵犯，是一个不得不探究的理论议题，考察团能涉及到这一议题且能作出颇为深刻的分析，无疑是难能可贵的。考察团此论与1902年梁启超发表的《政治学学理摭言》颇有类似之处，梁启超言：“君主所以必使之无责任者何？曰避革命也。此义本甚浅显，人人意中所有也。而在立宪君主国之学者，多不肯揭破言之。日本人尤大忌焉，则美其名曰：君主神圣，故无责任；有特权，故无责任。”

3．国务大臣负辅弼天皇之责。虽然法律饬令及其它诏饬只有得到国务大臣副署方能有效，然副署不仅仅为国务大臣的职权，更是其义务。国务大臣副署与议会协赞在法律上性质迥异，议会之协赞“为议会之自由”，天皇亦不能强制；而国务大臣“不得强执不肯加入副署”，否则“将夺取天皇之法律饬令上最高之解释权而移于国务大臣”。关于这一点，《日本官制通览》阐释得更明晰：“不得大臣之同意则不能行使其大权，宪法上不认其原则也。又大臣无扼君命之权，仅得听君命令执行事务。”

4．立宪政治的缺失。该书写道：“机关之独立、事务之分掌为立宪政体之特长，而其弱点亦存乎此”。其阐释道：“宪法政治之缺点在于各种机关之轧轹，在日本亦不免于此弊，所以议会之解散、内阁之更迭屡见不一，妨害国家大事使涩滞不前者全由此出。”而专制政体下君主独断独行，“轧轹少而运掉灵”，“其弊则不能免于压制”。两相比较，该书总结道，图谋国民发达“则立宪政体为不可一日缓者”，“要在善除轧轹以适用此政体而已”。显然，考察团如果没有亲赴日本的实地考察，断难得出如此认识。

其五，《日本官制通览》。1908年由政治官报局刊印，一函一册，共六卷，未入选编写提要书籍之列，然该书单行本卷首亦有提要，体例与其它提要相类。该书除“总论”外分为两编，第一编为“宪法上之统治机关”，第二编为“非宪法上之统治机关”。

该书首先介绍了专制、立宪政体下统治机关的差异。专制政体下，统治权主体为君主，客体为领土及臣民，理论上言由君主独立行使统治权，然以一人躬理万机实不可能，因此而设的统治机关仅为主权者的“手足器械，而为之补助”；立宪政体下，由宪法规定“一定之国务依一定之机关而行”，与专制政体下的统治机关迥异。

该书第一编论述了日本宪法上的统治机关，即帝国议会、裁判所、政府。帝国议会具有立法权及国家岁计预算之议定权；裁判所为“试用法律审判事实”之机构，“凡适用法律，以裁判之形式而裁决之者，皆当称为司法”；关于政府，该书严格区分了“君主大权”与“行政”：大权为君主亲裁之权力，由国务大臣辅弼行之，“而概括的称为政府”，与议会及裁判所同为宪法上的机关；行政则为“法律及大权命令之下而执行机关之活动”，凡各省大臣以下之官府皆受大权委任而执行事务，此类官府为行政官府，为非宪法上之机关。

该书第二编介绍了日本非宪法上的统治机关，包括官府组织与地方自治体。关于前者，该书介绍了官府、官吏等概念。官府者，“指因行政所设者而言，则与宪法之讲义所说明之宪法上统治机关大有区别。至通俗所称之官府，凡执行国家事务之地皆是，例如教育学校等，国家有所设备，多称为官府”；官吏者，“奉行官职者也，委任特定之政务于特定之人而使之施行者，专属于大权之范围，不得以法律任用之”。关于后者，该书介绍了其构成要素及属性：“以一定之土地及住民为构成之要素，而自治地方公共事务者也。……地方团体可为自主的社团，又一面为国家之行政机关，此即所以与私的社团及官府之性质皆有所不同。”进而指出自治团体与一般公益社团的区别：地方自治团体“居行政之一部，而为行政机关之社团”，而公益社团则为“有关系于公共利益之私的组合”。

综上，本文实证角度考察了载泽考察团编译书籍的经过，并择要介绍其中若干部，当然还需多学科学者尤其需要法制史、思想史等领域的学者对载泽考察团编译书籍进行更为全面的搜罗和更为深入的探讨，从这个角度说本文更是一篇抛砖引玉之作。但仅就笔者介绍，亦能一窥载泽考察团编译书籍的倾向性。具体说，对如下问题做了重点阐释：首先，宪法及其制订。考察团明确意识到宪法作为一国根本大法的地位，对于如何制订宪法也做出了客观理性的分析；其次，推行立宪制度的必要性和可能性。这是载泽考察团必须要回答的关键问题，也体现了此次出洋考察的根本使命所在。在奏折中载泽极力强调改行宪政为大势所趋，否则“海内失望，且益启外人轻量之心”。编译书籍则与呈奏相配合，对此问题做了更加详尽的阐释；其三，日本议会制度。议会建立与否是立宪与专制两种政治体制的根本区别，载泽考察团如此详细地阐述日本议会制度，显见他们意识到议会制度的重要性。清末中国在推行宪政改革后，制订宪法和召开国会是最关键的问题，也引发了剧烈纷争。从这个角度看，载泽考察团重点关注议会制度可谓先见之明。

五大臣出洋引发舆论界的高度关注和期望。遣使谕旨甫颁，即有论者指出此举为“中国立宪先声”。考察团归国之际国民更是“集注于五大臣”。那么，考察团对宪政制度的引入能为即将铺开的宪政改革打下一个良好的开端吗？

从宪政思想传播角度分析，每部书为求全起见普遍援引规章制度原文，具有资料汇编性质，同时加入作者评论，使之具有很强的学理价值，其公开出版无疑为时人了解各国尤其是日本宪政制度提供了一手资料。清末时期，宪政制度普遍被国人视为通向富强的灵丹妙药，似乎只要确立宪政制度，中国的一切问题都可以迎刃而解。在这种情绪支配下，国人对宪政制度的缺失没有足够认识，而事实上任何一种制度设计都有其不足。前文述及，《日本政治要览》即指出宪政的缺点在于“各种机关之轧轹”。又如，考察团意识到二元制和议会制的差别在于前者重君权、后者重民权，然而“未易议其优劣”，因为采取何种体制“各依其本国历史”。正是由于考察团提出了在清末较为少见的富有见地的论述，其编译书籍赢得舆论普遍好评。前文述及《政治官报》对各书的评价，不能仅仅视为广告用语。立宪派舆论中心之一的《大公报》亦赞其“包罗宏富，足称大观”，彰显出编译书籍由官方出版后产生的良好社会效应。总之，作为政府层面引进宪政的代表，载泽考察团编译书籍比较系统地论述了日本宪政模式，其在中国宪政史上应占有一席之地。

需要注意的是，载泽考察团编译书籍重点阐释推行宪政的必要性和可能性，这是远远不够的。宪政“体现着西方基本的价值准则和观念，蕴含着他们对人与社会、人与国家关系的理解，对诸如自由、民主、平等、法律等价值的体认”，因此，宪政改革决不意味着颁行宪法、实行三权分治即可，而是一项极为复杂的工程。诸如培养公民宪政意识，“是大众政治参与的前提和必要条件”；此外，如何保持政府权力和政府责任之间的适当平衡，“是民主制最重要也是最困难的任务之一”。然而，载泽考察团对宪政相关理念并没有系统的引入，对宪政改革即将面临的困难也没有足够的认知。究其原因，主要有以下两方面。

首先，与考察团主要通过专家讲解的途径获取宪政知识有关。考察团对宪政制度的理解和引入，理应建立在对各国历史尤其是法律意识和价值观念充分认识的基础上。然而，考察团主要通过宪政专家讲解了解各国宪政，此一途径虽简单便捷，但极易陷入讲解者的思路而不能明辨。而宪政专家的讲解恰恰对隐藏在宪政背后的法律意识和价值观念鲜有论及，他们只是为考察团提供一种现实可行的宪政模式，带有很强的功利性和片面性。如伊藤博文强调日本宪法载君主大权十七条，建议中国改行立宪，“大权必归君主”。无疑，单纯强调日本宪法对君权的保留而不讲制限，对与宪政紧密相关的诸多思想观念亦是疏于提及，这对考察团来说是极大的误导。革命派理论家汪精卫即指摘伊藤对君主大权“举其内容，而不举其制限”，对于人民推动这一日本改行宪政的根本动因亦未提及，由是断言：“夫公等非以为立宪之后，则可申民权乎？可得自由乎？可得平等乎？然使如伊藤氏所教，如载泽等果从伊藤氏所教，则公等之希望将无一能达。”汪精卫此论的目的在于揭露清政府不能真立宪，但也道出了日本宪政专家宪政讲解上片面性的事实。

需要进一步分析的是，日本宪政专家如此讲演传授是有意乎？抑或无意乎？综合考量清末日本对华政策，笔者倾向于前者。清末日本对华政策正如日本间谍宗方小太郎所说：“不强不弱之间保持支那之存在，常使之畏我，使之敬我，而不能相背，此乃我帝国之至计。”然而，经历八国联军以及日俄战争刺激，“清国人民中激起了民族性的本能反应。这种民族思潮最典型的表述方式就是‘中国乃我中国人之中国’”。对于中国人民日益高涨的民族觉醒日本显然不愿看到，《江苏》杂志曾转述日本《早稻田学报》所言：“（中国）近日国家思想颇形发达，倡言“中国者中国人之中国也”之言，假令此等思想浸淫于彼等全国国民之脑中，此岂我文明诸国之利耶？”为达此更好地实现在华利益，实行君宪制的日本自然希望中国也实行君主立宪。虽然清政府具有通过日本寻求宪政资源的主观要求，但日本积极支持的同时在宪政讲解上存在极强片面性，对考察团以至清末宪政改革产生直接误导，同时对革命派从同情直转为冷漠甚或诋毁，不免带有“制度殖民”的倾向。

其次，与考察团普遍存在的认为模仿日本宪政模式可以一劳永逸的心态有关。这种心态的产生与载泽考察团的政治素养有关，也与日本宪政专家的讲解有直接关系。载泽考察团意识到直接引入欧美宪政制度的重要性，但由于中西差异，随员能力亦存在诸多不足，致使引入相当不够，且多转译自日文书籍。实际上，上述困难并非不能克服，然而考察团并未迎难而上，主要还是投机心态在作祟。以载泽为首的考察团普遍把对宪政的认识和研究转换成在宪政与富强之间探寻因果关系的实用思考，如载泽出国之初即强调宪政改革为“推行富强之基”，归国后亦宣扬“各国富强之策千绪万端，莫不以宪法为纲领”。这种认知反映出近代中国朝野富强之想望，“实为思想发展之核心观念”的一贯思路，本无可厚非，但求富求强的迫切要求很大程度上遮蔽了对宪政全面、理性的思考，而将宪政视为求强求富的工具。在这种心态驱使下，加之日本宪政专家极力宣扬日本君宪制的优越性，他们将对宪政改革的理解简单化：中国与日本同处东亚且有相似的王朝背景，日本成功实现专制向宪政的转化，中国依循日本改革步调、效仿日本宪政模式，不仅可以避免改革带来的政治风险与社会混乱，也能像日本那样通过改行宪政最大程度地巩固政治、社会的固有因素，迅速走上富强道路。因此，那些隐藏在宪政背后的诸如西方法律意识、价值观念等深层次的东西，似乎可以不管不顾了，政治投机心理可见一斑。

事实上，载泽等考政大臣对宪政背后的诸多思想和观念并非没有认知。载泽在日记中明确表示，物质进步固然是国家富强重要标志，然绝非富强根源，根源在于“民德”进步，即国民素养的提升：“观彼富强之故，固三数豪杰政策之所致，而必以民德为之基，其尤强者国民之程度。”将各国发展归结到“人”的因素，这种认知显然达到了相当的高度。另外，两路考察团普遍对欧美君臣之间的平等关系深有触动。在比利时，载泽了解到国王对臣子“莫不稔识”，“一一问答如家人父子”。端、戴亦有同样认识，“欧美诸国君臣之间蔼然可亲，堂陛周旋，宛如宾友”。端方归国后与人交谈中亦经常表露对西方平等精神的艳羡：“欧美立宪真是君民一体，毫无隔阂，无论君主、大总统，报馆访事，皆可随时照相，真法制精神也，中国宜师其意。”当然，上述认识是直观的、浅层次的，详细阐发自由、平等观念的当属戴鸿慈。关于自由，他意识到毫无限度并非其真谛，自由是权利范围内的自由：“人人于其权利范围之中，得以为所欲为，不受压制焉耳，非夫放纵无节。”关于平等，他这样写道：“上自王公，下逮庶民，苟非奴隶，皆有自主权，其享受国民之权利维均。”

遗憾的是，考政大臣识见及此，但相关言论仅仅在日记以及与人言谈中有所表露，他们不便亦不敢公开呈奏清廷，此一现象恰恰彰显出清末官方引入宪政的实态。在清末素号开通的端方曾不无深意地公开言说：“日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂至勃兴。中国近多散羡日本之强，而不知溯始穷原，正当以德为借镜。”端方此处所论以及前引杨守仁所论，反映出两路考察团意识到学习日本宪政制度并不完全满足中国宪政改革需求，更需要直接学习立宪源头的欧美各国尤其是日本师法对象德国的宪政制度，隐含着对西方宪政制度背后诸多思想、观念的渴求和期待。或许是为了弥补此一缺失，端方曾组织人员编成《欧美政治要义》，以强化对欧美宪政制度的引入，然而该书的编纂也是异常曲折，并非直接译自欧美，而是多所采纳梁启超及日人有贺长雄的建言。